Constitutional Doctrines and Interim Prime Minister Appointment

संवैधानिकरूपमा प्रतिनिधिसभा बाहिरको व्यक्तिलाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्न सकिँदैन भने पनि, संकटकालीन अवस्थाले extra-ordinary constitutional interpretation आवश्यक पर्न सक्छ। यसका लागि विश्वभर विकसित भएका विभिन्न constitutional doctrines प्रयोग गरेर राष्ट्रपति वा सर्वोच्च अदालतले आधार बनाउन सक्छन्।

1. Doctrine of Necessity (आवश्यकताको सिद्धान्त)

मर्म: अत्यन्त असामान्य वा आकस्मिक परिस्थितिमा संविधानमा प्रत्यक्ष व्यवस्था नभए पनि राज्यको निरन्तरता र स्थिरता कायम गर्न अस्थायी उपाय गर्न सकिन्छ। असाधारण, आकस्मिक वा संवैधानिक मौनताको अवस्थामा राज्यको निरन्तरता, स्थिरता र अस्तित्व बचाउन असंवैधानिक वा अल्पसंवैधानिक देखिने कार्यलाई अस्थायी वैधता दिन सकिने सिद्धान्त हो। आवश्यकताको सिद्धान्त" भन्नाले असामान्य, आकस्मिक र आपतकालीन परिस्थितिमा संवैधानिक व्यवस्थाले स्पष्ट रूपमा अनुमति नदिए पनि राज्यको निरन्तरता र स्थिरता कायम गर्नका लागि अत्यावश्यक उपायहरूलाई वैधानिक मान्यता दिने सिद्धान्त बुझिन्छ।

यसको सार भनेको "Necessity knows no law" वा "That which is otherwise not lawful is made lawful by necessity" भन्ने हो।

अन्तर्राष्ट्रिय उदाहरण: यो सिद्धान्तको उल्लेख पहिलो पटक 1954 मा पाकिस्तानको उच्च अदालतले गरेको मानिन्छ। Chief Justice मुहम्मद मुनिरले Federation of Pakistan v. Maulvi Tamizuddin Khan (1954)[1] मा यसलाई प्रयोग गर्दै असंवैधानिक कार्यलाई “आवश्यकता” को कारणले वैध ठहर गरेका थिए। त्यसपछि यो सिद्धान्तलाई विभिन्न मुलुकहरूमा संवैधानिक व्याख्या गर्न प्रयोग गरिएको छ।

राष्ट्रपतिले प्रयोग गर्न सक्ने तर्क:
देशमा संवैधानिक रिक्तता नहोस्, स्थिरता रहोस् भन्ने उद्देश्यका लागि प्रतिनिधिसभा सदस्य नभएका तर राष्ट्रिय सहमति भएका व्यक्तिलाई ६ महिनाको सीमित अवधिका लागि अस्थायी प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्न सकिन्छ।

2. Doctrine of Implied Powers (अन्तर्निहित अधिकारको सिद्धान्त)

मर्म: संविधानले केही अधिकार स्पष्ट रूपमा नदिए पनि, संवैधानिक अङ्गले आफ्नो दायित्व पूरा गर्न आवश्यक शक्ति अन्तर्निहित रूपमा प्रयोग गर्न सक्छ। संवैधानिक कानुनमा अन्तर्निहित अधिकारको सिद्धान्त भन्नाले, संविधान वा कानुनले स्पष्ट रूपमा उल्लेख नगरे पनि, सो अधिकार वा शक्तिलाई प्रभावकारी रूपमा प्रयोग गर्न आवश्यक पर्ने अधिकारलाई स्वतः मान्यता दिने सिद्धान्तलाई जनाइन्छ। जब संविधानले कुनै निकायलाई विशिष्ट अधिकार दिन्छ, त्यस अधिकारलाई प्रभावकारी बनाउन अन्य आवश्यक र सहयोगी अधिकारहरू पनि स्वतः प्राप्त हुन्छन्।

"When the Constitution grants a power, it also grants, by implication, the authority necessary to carry it into effect."

अन्तर्निहित अधिकारको सिद्धान्त संवैधानिक निकायहरूको कामकाजलाई व्यावहारिक बनाउन, संविधानमा मौन रहेका तर आवश्यक अधिकारलाई मान्यता दिने लचिलो उपकरण हो। तर यसको प्रयोग सीमित, विवेकपूर्ण र केवल “आवश्यक” अवस्थामा मात्र हुनुपर्छ।

McCulloch v. Maryland (1819)[2] मा अमेरिकी सर्वोच्च अदालतले भनेको थियो, “Constitution grants not only express powers but also implied powers which are necessary and proper for executing express powers.”

राष्ट्रपतिले प्रयोग गर्न सक्ने तर्क:
राष्ट्र प्रमुखको रूपमा राज्य सञ्चालनको निरन्तरता सुनिश्चित गर्ने अन्तर्निहित शक्ति संविधानकै आत्मामा छ।

3. Doctrine of Harmonious Construction (सामञ्जस्यपूर्ण व्याख्या)

मर्म: संविधानका दुई वा बढी धाराबीच टकराव देखिए सामञ्जस्यपूर्ण व्याख्या गरेर संविधानको आत्मालाई जोगाउने। कुनै संविधान वा कानुनका दुई वा बढी प्रावधानबीच विरोधाभास वा द्वन्द्व देखिएमा, तिनीहरूलाई नष्ट वा अमान्य नगरी both प्रावधानलाई मान्यता दिई एक अर्कासँग मेल खाने गरी व्याख्या गर्ने सिद्धान्त हो।

अन्तर्राष्ट्रिय उदाहरण: Kesavananda Bharati v. State of Kerala (1973)[3] मा अदालतले संविधानका प्रावधानहरूलाई सामञ्जस्यपूर्ण ढङ्गले व्याख्या गर्दै मूल संरचना (basic structure) नबिगार्ने सिद्धान्त स्थापना गर्‍यो।

नेपाल सन्दर्भ: धारा ७६ (प्रधानमन्त्री नियुक्ति)[4] र धारा २ (सार्वभौमसत्ता जनतामा)[5] तथा धारा ५६ (संघीय लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली) बीच सामञ्जस्य राखेर व्याख्या गर्न सकिन्छ।

राष्ट्रपतिले प्रयोग गर्न सक्ने तर्क:
धारा ७६ लाई धारा २ र ५६ को मर्मसँग सामञ्जस्य राखेर व्याख्या गर्दा अस्थायी प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्न सकिन्छ।

4. Doctrine of Constitutional Morality (संविधानिक नैतिकताको सिद्धान्त)

मर्म: संविधानको शब्द मात्र होइन, यसको आत्मा, मूल्य र नैतिकतामा आधारित भएर व्याख्या गर्नुपर्ने। The doctrine of Constitutional Morality requires adherence to the core values and principles of a constitution, rather than just legal compliance

अन्तर्राष्ट्रिय उदाहरण: Government of NCT of Delhi v. Union of India (2018) मा भारतको सर्वोच्च अदालतले “constitutional morality” को प्रयोग गर्‍यो।[6]

राष्ट्रपतिले प्रयोग गर्न सक्ने तर्क:
यस अनुसार जनताको स्वतन्त्रता र लोकतान्त्रिक प्रक्रियाको रक्षा गर्न अस्थायी प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्न सकिन्छ।

5. Doctrine of State Necessity vs. Basic Structure (आवश्यकता र मूल संरचना सन्तुलन)

मर्म: अस्थायी व्याख्या वा कदमले संविधानको मूल संरचना (लोकतन्त्र, बहुदलीय प्रणाली, स्वतन्त्र न्यायालय) नबिगार्ने गरी मात्र प्रयोग गर्न सकिन्छ। संविधानको केही मूल तत्व (जस्तै– लोकतन्त्र, स्वतन्त्र न्यायपालिका, संघीयता, सार्वभौमसत्ता जनतामा, मौलिक अधिकार) लाई कुनै पनि परिस्थिति वा संशोधनले नष्ट गर्न पाइँदैन।

तर्क:
अहिले संसद विघटन गर्ने कि नगर्ने भन्ने अन्योल छ। प्रतिनिधिसभा सदस्य नभएका व्यक्तिलाई प्रधानमन्त्री बनाउन संविधानको धारा ७६ ले सिधै अनुमति दिएको छैन।तर, यदि Doctrine of Necessity प्रयोग गरेर संविधानलाई अस्थायी रूपमा लचकतापूर्वक व्याख्या नगरे भने शासनमा रिक्तता (vacuum) उत्पन्न हुन्छ। तर, यो व्याख्या गर्दा Basic Structure अर्थात् जनताबाट निर्वाचित लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली, संवैधानिक सर्वोच्चता, न्यायपालिकाको स्वतन्त्रता, मौलिक अधिकार जस्ता आधारभूत मूल्य नबिगार्नुपर्छ। यो व्याख्या अस्थायी मात्र हो, मूल संरचना र अधिकारहरूलाई हानी नपुर्याई राज्य सञ्चालनको निरन्तरता कायम गर्न गरिएको हो।

6. Stewardship Theory

मर्म: Stewardship Theory भन्नाले राष्ट्रपतिको वा उच्च संवैधानिक पदाधिकारीको भूमिकालाई “अल्पसंख्यक वा सीमित अधिकारमा मात्र रोकिएको अधिकारी” नभई राज्य र जनताको हितको सर्वोच्च सेवक (steward) को रूपमा व्याख्या गर्ने सिद्धान्त हो। सार्वजनिक पदमा बसेकाहरू (राष्ट्रपति, प्रधानमन्त्री, मन्त्री, कर्मचारी) जनताको हितका संरक्षक (steward) हुन्। उनीहरूले संविधान वा कानूनले स्पष्ट रूपमा रोक नगरेका तर जनहितमा हुने कार्य गर्न सक्छन्।

राष्ट्रपतिको मूल कर्तव्य राज्य र संविधानको संरक्षण र प्रवर्द्धन गर्नु हो। संविधानले प्रत्यक्ष शक्ति नदिएको भए पनि, जनताको हित र राष्ट्रको स्थायित्वको लागि आवश्यक कदम उठाउन राष्ट्रपतिको “duty to act” हुन्छ।

उत्पत्ति: Theodore Roosevelt ले अमेरिकी राष्ट्रपति “steward of the people” हुन् भनेर व्याख्या गरेका थिए। Roosevelt अनुसार राष्ट्रपति केवल संसद्को आदेश पालना गर्ने “limited agent” होइन, बरु public interest को guardian हुनुपर्छ। उदाहरण: आर्थिक संकट (Great Depression) समयमा Franklin D. Roosevelt ले Executive Orders मार्फत योजनाहरू लागू गरेका थिए ।[7]

नेपाल सन्दर्भ:

• Stewardship Theory राष्ट्रपतिको भूमिका केवल औपचारिक नभई जनताको हित र संवैधानिक मूल उद्देश्यको रक्षा गर्ने “steward” को रूपमा व्याख्या गर्छ। धारा ६१(४) अनुसार राष्ट्रपति “संविधानको रक्षा गर्ने” जिम्मेवारीमा छन्। Stewardship Theory अनुसार राष्ट्रपतिले संविधानले दिएको अधिकार सीमित भए पनि राज्य र जनताको हितका लागि आवश्यक कदम उठाउन सक्ने जिम्मेवारी हुन्छ।

सीमितता: यो सिद्धान्त प्रयोग गर्दा पनि संविधानको मूल संरचना र मौलिक अधिकारको उल्लंघन गर्न पाइँदैन।

7. Prerogative Theory / Prerogative Power

मर्म: आपतकालीन वा असामान्य अवस्थामा कार्यकारीले संसदको प्रत्यक्ष अनुमति बिना जनहितमा काम गर्न सक्ने शक्ति। राष्ट्रप्रमुखले अल्पसंख्यक वा सीमित अधिकार भन्दा फरक, विवेकाधिकार प्रयोग गरेर राष्ट्रिय वा संवैधानिक हितको लागि कदम चाल्न सक्ने विशेषाधिकार हुन्छ।

John Locke को Second Treatise of Government (Ch. XIV)[8] मा यसलाई “act according to discretion, for the public good, without the prescription of the law” भनेर व्याख्या गरिएको छ।

यो Stewardship theory भन्दा फरक:

·        Stewardship: executive ले कानुनले नरोकेको काम गर्न सक्छ।

·        Prerogative: executive ले अत्यावश्यक परिस्थितिमा कानुन वा संविधानको विपरीत पनि कदम चाल्न सक्छ, तर पछि legislative/judicial validation आवश्यक पर्छ।

अन्तर्राष्ट्रिय उदाहरण:

• Abraham Lincoln ले अमेरिकी Civil War को बेला बिना कानुनी आधार habeas corpus निलम्बन गरेका थिए।[9]
• यो सिद्धान्त ब्रिटिश संवैधानिक परम्परामा उत्पन्न भएको हो। Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service[10] मा UK अदालतले prerogative power को सीमाबारे निर्णय गर्‍यो।

नेपाल सन्दर्भ: संसद विघटन, प्रतिनिधिसभा सदस्य नभएका व्यक्तिहरूलाई प्रधानमन्त्री नियुक्ति विवादमा। पूर्ण संवैधानिक मार्ग उपलब्ध नभएको अवस्थामा राष्ट्रपतिले Prerogative Power को अवधारणा अनुसार अस्थायी, जनहितमा कदम चाल्ने तर्क राख्न सक्छ। Basic Structure, Constitutional Morality, Necessity जस्ता सिद्धान्तले यसको सीमा निर्धारण गर्छ।

राष्ट्रपतिले प्रयोग गर्न सक्ने तर्क:
प्रतिनिधिसभा कार्यरत नभएको, संवैधानिक रिक्तता देखिएको अवस्थामा म अस्थायी रूपमा जनहितमा कदम चाल्दैछु, ताकि राज्य सञ्चालन निरन्तर रहोस्। यो कदम अस्थायी छ र पछि संवैधानिक प्रक्रिया (निर्वाचन वा संसदको अनुमोदन) बाट मान्यता प्राप्त हुनेछ।

Practical Steps (व्यावहारिक उपाय)

1.      राष्ट्रपतिले दलहरूलाई औपचारिक सहमति पत्र (political consensus) ल्याउन आग्रह गर्ने।

2.      नियुक्ति गर्दा समयसीमा (६ महिना) र निर्वाचनको स्पष्ट मिति तोक्ने।

3.      अन्तरिम नियुक्ति भनेर मात्र निर्णयपत्रमा उल्लेख गर्ने

निष्कर्ष

नेपालको संविधानलाई completely suspend/ remove/replace गर्न हुदैन तर यस्तो विषम परिस्थितिमा राष्ट्रपति वा अदालतले माथिका विभिन्न doctrines प्रयोग गरेर संवैधानिक व्याख्या गर्न सक्नुहुन्छ। संविधानले प्रधानमन्त्रीलाई संघीय संसदको सदस्य हुनुपर्ने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ (धारा ७६)। तर असाधारण संकटमा, Doctrine of Necessity, Implied Powers, Harmonious Construction, Constitutional Morality, Stewardship, र Prerogative जस्ता सिद्धान्तका आधारमा राष्ट्रपतिले अस्थायी व्याख्या गर्न सक्ने तर्क प्रस्तुत गर्न सक्नुहुन्छ। यस्तो कदम अस्थायी, र संविधानको मूल संरचना नबिगार्ने गरी मात्र वैध ठहरिन सक्छ। यसरी, संवैधानिक प्रावधानको कडाइ मात्र होइन, यसको आत्मा (spirit) लाई ध्यानमा राखेर अस्थायी प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्न सकिन्छ।

**

References

1. “Delhi power struggle: Supreme Court has not defined 'trivial’,” The Hindu, Legal Correspondent, N. Ram, 4 July 2018. ISSN 0971-751X. OCLC 13119119.
2. Congressional Globe, Thirty-Seventh Congress, Third Session, 1862–63, p. 14.
3. Constitution of Nepal, art. 2 (“The sovereignty and state authority of Nepal shall be vested in the Nepalese people”).
4. Constitution of Nepal, art. 76.
5. Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service, [1984] UKHL 9, [1985] ICR 14, [1985] IRLR 28, [1984] 3 WLR 1174, [1984] 3 All ER 93.
6. John Locke, Second Treatise of Government, Ch. XIV, https://pressbooks.library.torontomu.ca/secondtreatiseofgovernment/chapter/14/
7. Kesavananda Bharati v. State of Kerala and Anr, Indian Kanoon, 24 April 1973. https://indiankanoon.org/doc/257876/
8. Maulvi Tamizuddin Khan v. Federation, PLD 1955 FC 240 (Pak. 1954).
9. McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819).
10. Theodore Roosevelt, Excerpt from Chapter 10 – An Autobiography, Coolidge Scholars, https://coolidgescholars.org/excerpt-from-theodore-roosevelts-autobiography/

\

\

[1] Maulvi Tamizuddin Khan v. Federation, PLD 1955 FC 240

[2] McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819)

[3] "Kesavananda Bharati ... vs State Of Kerala And Anr on 24 April, 1973". Indian Kanoon.

[4] Constitution of Nepal , Art 76

[5] Constitution of Nepal , Art 2( The sovereignty and state authority of Nepal shall be vested in the Nepalese people)

[6] "Delhi power struggle: Supreme Court has not defined 'trivial'". The Hindu. Legal Correspondent. New Delhi: N. Ram. 4 July 2018. ISSN 0971-751X. OCLC 13119119.

[7] Excerpt from Chapter 10 of Theodore Roosevelt – An Autobiography https://coolidgescholars.org/excerpt-from-theodore-roosevelts-autobiography/

[8] https://pressbooks.library.torontomu.ca/secondtreatiseofgovernment/chapter/14/

[9] Congressional Globe, Thirty-Seventh Congress, Third Session. 1862–63. p. 14.

[10] Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1984] UKHL 9, [1985] ICR 14, [1985] IRLR 28, [1984] 3 WLR 1174, [1984] 3 All ER 93